2022旅行社难字当头：推动《旅行社条例》修订已迫在眉睫

周易水

2022年已经真切来临，旅游业的发展态势又引来多方猜测。尽管形势并不明朗，但众多业界人士认为，2022年旅行社难字当头，只有应时而变才能迎来一线生机。

文化和旅游部市场管理司日前公布2021年第四季度全国旅行社统计调查显示，2021年第四季度全国旅行社国内旅游组织1831.69万人次、3849.36万人天；接待1876.21万人次、3660.99万人天。

与往年情况不太一样，2021的数据并没有公布同比增减情况。然后，对比2020年第四季度全国旅行社统计调查，会发现下降幅度极大。2020年第四季度全国旅行社国内旅游组织2524.58万人次、6266.38万人天；接待3307.90万人次、7267.19万人天。需要指出的是，2020第四季度已经同比2019相关数据分别减少49.13%、56.26%，减少34.80%、39.30%。

难字当头的旅行社，2022何去何从，成为一个行业的苦苦追问。而推动《旅行社条例》的科学精准修订，被普遍视为将有利于支持旅行社纾困发展。

大修《条例》，迫在眉睫

2009年1月21日，《旅行社条例》（以下简称《条例》）由国务院第47次常务会议通过，自2009年5月1日起施行。此后也经历了几次修订，但基本都是“小修小补”。

原国家旅游局监管司司长彭志凯认为，《条例》是为了加强对旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护旅游市场秩序，促进旅游业的健康发展而制定的法规。 曾经的三次修订均是按照《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》的要求进行的个别条款的修订 。随着大众时代的到来，以及促进双循环，做强做大国内旅游市场的要求，《条例》的修改已经迫在眉睫。

中国旅行社协会秘书长孙桂珍认为，法律天生具有滞后性，为适应经济社会不断发展和旅游形势的变化，势必要对《条例》中一些不合时宜的条款进行修订。 一些条款随着时间的推移，正在限制旅行社行业的健康发展，影响了新型旅游业态的成长 ，比如旅行社质保金问题等。当前形势下，修订《条例》具有现实需要与长远意义。

北京市法学会旅游法学研究会常务副会长兼秘书长孟凡哲分析，在我国旅游业发展的过程中，《条例》曾发挥了积极作用，但现在一些规定已显得过时。第一，在立法理念上，近年来旅游消费需求不断升级，旅游行业不断变革，对立法提出了新的要求， 需要更新调整理念 ；第二，在立法适应性上，《条例》虽然进行过几次修订，但基本内容并未有根本性变化，旅游市场中某些顽疾有的已经常态化，原有的监管手段和方法与广大人民群众期待的高品质旅游需求之间存在一定差距；第三，在立法实效性上，按照实现国家治理体系和治理能力现代的要求，《条例》的个别规定与国务院提出全面推进“放、管、服”的要求相脱离，存在一些实际操作不便的地方，亟待进一步修改完善。

可以说，结合近些年旅行社的发展形势和经营状况，《条例》的修订不应再是小修小补，而是对旅行社经营业态、行业发展、市场培育等的再审视和政策性指导。

明确与厘清：进一步界定边界、内涵和外延

针对《条例》未来如何精准修订，在指导思想、政策导向上的“明确与厘清”显得尤为重要，需要进一步厘清和界定产业形态、整体面貌或者边界。

北京第二外国语学院厉新建教授建议，第一，《条例》需要跟《旅游法》更好衔接，在《旅游法》中已经明确的，除非在《条例》中进行了进一步详细规定的，一般不重复。《条例》中对旅行社业务的分类和规定要跟《旅游法》一致，比如《条例》中只提及国内旅游业务、入境旅游业务、出境旅游业务这三个方面，而《旅游法》中的旅游业务则涉及境内旅游、出境旅游、边境旅游、入境旅游、其他旅游业务这五个方面，分类不一致。第二，因为旅游服务的形式已经不再局限于传统的旅行社模式，尤其是网络科技的发展和具有强大科技基因的非旅行业巨头进入旅游业，极大影响了旅行服务行业生态，对传统的旅行社业务产生了很大的影响。如果希望更好地规范旅行服务市场秩序，约束的对象不能局限在旅行社，如何把类似的服务机构纳入管理，需要再思考，《条例》的名称也可考虑再调整。传统的远距离旅游和近程的休闲消费、大众的团队和小众的出行、 旅游世界和生活世界的界限都在变化，尤其是随着短距离、微旅行的出现 ，传统意义上的旅游者概念将未必适应这些新变化，所以在条例的适用对象和相关界定也可再优化。

孟凡哲认为，《条例》需要明确旅行社的概念。目前，监管部门在查处非旅行社主体开展的旅行社业务时，无明确执法依据。因此， 需科学界定“旅行社业务”边界 ，保证执法的精准有效。

北京市法学会旅游法学研究会副秘书长李广也认为，《条例》需要明确旅行社许可业务边界。 目前《条例》对于什么业务只能由旅行社开展，规定得很模糊，形成了法律漏洞，给一些机构非法开展旅行社业务提供了操作空间 。

上海春秋国旅副总经理周卫红说，《条例》的修订，应该明确自由行的旅游方式。自由行是目前的旅行社的主要业务之一，但是对于自由行的性质，这种模式仍没有具体的定义和概念。 因为自由行不属于传统的包价旅游，而是一种新型的旅游模式，应该给其正名 。

苏州国旅相关负责人孙志永表示，长久以来，旅行社的业务不再是简单的组团和接团模式，早已从“水平分工”体系，发展到“垂直分工”和“水平分工”相结合阶段， 对“组团社、地接社”的定义已经不符合旅游市场的实际情况 。旅游市场中大量存在着“批发”和“零售代理”的业务分工，“组团和地接”的概念在旅行社业务操作中更多体现的是功能划分作用， “批发零售、委托代理”才是普遍存在着的 。

“旅行社业务越来越呈现多元化特点，从包价游到碎片化服务，从跟团到自由行、自驾游、自助游，旅游新业态不断涌现，传统的以组接团为主导的业务模式越来越受到挤压，文旅融合的趋势越来越明显， 旅行社公司名称中不包含旅行社字样的会越来越多 ，户外、拓展、亲子、教培、康养、保健、疗休养、培训、保险，有从资源端切入的、有从流量端平台切入的、有从资本层面切入的。” 孙志永说，无论是“ 旅游 +”，还是“+ 旅游 ”，泛旅游代替传统旅游的现象已经非常旅明显，在产业实践中对旅行社、旅游者的定义也已经发生了改变，希望《条例》的修改能适应变化并作出一些界定。

同时，孙志永还认为，旅行社和导游之间的关系，既有劳动合同关系，也有劳务合同关系，甚至有司法案例法官判定为“承揽合同”关系， 目前旅游市场上，导游服务的主力是社会导游，而非旅行社员工导游 ，《条例》应该适应变化，明确旅行社与导游之间的关系，有利于保护旅行社和导游的合法权益。

松绑与激活：落实“放管服”的要求，大力激发市场活力

彭志凯认为，《条例》修订的基本原则，应该按照国务院“放管服”的要求，放到位、管得住、服务好。一是行政许可的调整。为什么旅行社一定要经营满两年才能申请出境游资质？为什么受理旅行社设立申请需要20个工作日？为什么非要限制旅行社的服务网点从事招徕、咨询以外的活动？二是管理条款的调整。文旅部已经开始对旅行社质量保证金的缴纳方式进行试点，调整是势在必行的。 要增加对OTA在线经营业务的监管内容，明确旅行社经营单项委托业务的责权利 。根据2018年国务院机构改革的情况，对旅行社的监管部门进行调整。

事实上，本轮新冠疫情对旅行社管理提出了现实问题，就是企业在经营困难尤其是行业性困境的时候，应该如何进行行业救济，并积极自救，努力寻求发展机遇。

厉新建认为，目前的《条例》主要是监管性的政策，鼓励性、支持性以及救济性的条款严重缺乏，包括类似疫情造成整体性困难后有没有歇业等方面的规定，这对后续重新进入市场并取得类似出境经营资格等方面有不同的影响。而现行《条例》要求必须有两年经营期后才可申请出境资格。国家希望大力发展入境旅游，但对于入境旅行社的激励性扶持性政策严重不足，旅行社的积极性都在出境业务上，利润也主要依赖出境业务，对旅行社行业均衡有序发展极为不利，需要在《条例》中加以引导。 对新型金融保险和信用保障等方面的工具使用不足 ，局限在质量保证金和银行利息等传统的方式，影响旅行社发展，可以进一步优化。

李广也认为，要对旅行社进行松绑， “旅行社质量保证金”、“旅行社责任险”、“必要的导游人员”等要求，给旅行社带来沉重的运营负担 。业内多有抱怨和诟病，需要借助条例的修订加以解决。此外，《条例》要求旅行社设立的法律组织形式必须为“法人”，也有必要加以调整， 可以扩展到“非法人组织”形式 ，如旅行社可以“合伙企业”的形式设立。通过组织形式的多样化，给旅行社行业的创新、转型创造更好的制度条件。而对于导游、领队与旅行社的关系上，目前《条例》将导游领队执业和旅行社硬性绑定， 形成了导游领队与旅行社之间畸形的用工关系，也是一系列的行业顽疾的原因 。这一规定的根源在于《旅游法》，在《旅游法》未作彻底修订前，《条例》应当对此进行必要修正。

周卫红还认为，旅行社作为市场经济主体，有合理的理由，又未侵犯旅游者合法权益的， 应该是有自主定价的权利 ；同时，在一些特殊的场合，在不可抗力或为了维护旅游者的合法权益而提供的有偿服务，是应该被允许的。《条例》修订应该有所体现。

周卫红说，旅行社许可业务范围应符合《旅游法》所规定的前提下确定许可范围。 旅行社经营旅游产品的方式应该是多样化，不应该设立太多的限制，特别是边境游的限制 。同时应鼓励旅行社开创新的旅游方式和产品。

中国旅行社协会法律工作委员会副主任、广东伟然律所闵令波律师建议，第一， 取消旅行社质量保证金制度，同时完善旅行社责任保险制度 。质量保证金制度已经不适应时代的发展，未来可以通过完善旅行社责任保险代替，如提高每人人身伤亡责任限额，从而更加有利于保障旅游者的权益。而且，在国家即将统一城镇与农村居民的赔偿标准的情况下，规定一个较高的旅行社责任保险赔偿额度，有利于降低内陆、偏远地区旅行社的经营风险。具体而言，建议删除质量保证金的条款，并建议将《条例》第三十八条修改为： 旅行社应当投保旅行社责任险，其中每人人身伤亡责任限额不得低于100万元人民币 。旅行社责任险的具体方案由国务院旅游行政主管部门会同国务院保险监督管理机构另行制定。第二， 取消强制委派领队的制度 。对于旅行社组织团队出境旅游必须委派领队的规定，不但旅行社意见较大，很多旅游者对此也表示不理解。因此，强制规定出境旅游必须安排领队增加了旅行社与旅游者双方的负担，已不符合当前旅游形势需要。旅游属于普通的民事法律行为，只要旅游者书面同意不需要安排领队即可，应当尊重旅游者的意思自治。具体而言，建议将《条例》第三十条修改为：旅行社组织中国内地居民出境旅游的，应当为旅游团队安排领队全程陪同。但旅游者持有个人旅游签证或者签注，且旅游者书面同意不需要委派领队的情形除外。

宽严之间：提高门槛，积极优化与完善，推动高质量发展

彭志凯表示，《条例》要 建立黑名单制度，并与信用监管挂钩 。对超范围经营的，责令停业整顿，并处1至5倍罚款。对买卖、转让旅行社许可的，吊销旅行社经营许可证。对出租、出借旅行社许可的（承包挂靠），如涉及到出境游业务的，取消出境游经营资质。 对旅行社要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用的，要严罚并列入黑名单 。

厉新建认为，零负团费的现象必须治理，但对于旅行社的价格问题也需要与时俱进加以判定和监管。从市场竞争的角度，价格竞争 是一个重要手段 ，产品售价低于成本未必不可行，这涉及到企业竞争策略、经营模式等问题，也涉及成本与售价倒挂是否属于持续性现象等都密切相关。 如果价格长时间持续低于成本，又没有商业模式创新做支撑，造成市场价格秩序混乱的，则需要严厉管控 。因此在价格监管上都要慎重，考虑周全。

孟凡哲分析，通过修订《条例》要完善旅行社组织结构。旅行社组织形式不应限定为“法人”，调整设立旅行社需要“必要的导游”的规定， 提升导游人员的职业学历门槛 。同时，还要规范旅行社相关经营行为。《条例》需要对旅行社委托招徕进行优化和完善， 调整对导游自由执业限制，优化对出境游业务资格取得的要求 ，加强对违法信息发布的监管。对旅行社不配合市场执法检查的情况，强化相对人配合检查义务。“ 《中国公民出国旅游管理办法》主要是规范出境社组织公民出境旅游的行为，建议将相关规定纳入《条例》，《办法》同时废止 。”

周卫红认为，鉴于导游领队人员的相对自由的实际工作情况，有团就上班，无团就休息，而“签订劳动合同”这一条款内容，既增加了旅行社的成本费用，也约束了导游作为自由职业的灵活性。建议《条例》相关条款可以修订为： 旅行社聘用导游人员、领队人员应当签订聘用合同，约束彼此义务，并在导游、领队带团工作期间，支付约定的劳动报酬。

厉新建还认为，当前，传统旅行社的业务受到严峻挑战，生存空间进一步收窄，对旅行社的动态创新能力提出了新的要求，墙内墙外市场主体的发展环境和监管政策差异，影响两类主体的市场竞争，不利于规范的旅行社做大做强。要及时调整条例适用对象，科学推进监管扩容，提升监管能力的动态优化，真正形成“有效市场、有为政府”的良性格局，推动行业更健康、更可持续、更高质量发展。